Jak wynika z danych Eurostatu, mamy w Polsce najniższy odsetek imigrantów w porównaniu do innych krajów Unii Europejskiej (UE) - w 2010 r. jedynie 0,1 proc. populacji stanowili obywatele innych krajów. Tyle oficjalne statystyki. W rzeczywistości liczbę tę należałoby zwiększyć o minimum 70 tys. nieudokumentowanych cudzoziemców, choć niektóre organizacje pozarządowe szacują ich liczbę nawet na 500 tys. Z oczywistych względów jest to grupa, której liczebność niezmiernie trudno oszacować.

W celu ograniczenia liczby imigrantów nieposiadających zalegalizowanego pobytu państwo może wykorzystywać różnorodne instrumenty: działania prewencyjne (np. reżim wizowy), kontrole legalności pobytu imigrantów bądź akcje regularyzacyjne - takie jak abolicja. W dniu 26 sierpnia 2011 r. Prezydent podpisał ustawę o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach. Nowe przepisy wejdą w życie 1 stycznia 2012 r. - wprowadzając trzecią już w historii Rzeczypospolitej abolicję dla cudzoziemców o nieuregulowanym statusie przebywających na terytorium naszego kraju.

Abolicją w polityce migracyjnej nazywa się wprowadzony na mocy ustawy mechanizm prawny, pozwalający na legalizację pobytu osób, które przebywają na terytorium kraju bez przewidzianych prawem dokumentów - przekroczyły niezgodnie z prawem polską granicę bądź też wjechały do Polski legalnie, ale następnie straciły prawo do pobytu i nie opuściły kraju. W ramach abolicji możliwe jest zastosowanie dwóch różnych instrumentów: przyznanie nieudokumentowanym cudzoziemcom zgody na legalny pobyt lub też umożliwienie im wyjazdu z kraju bez konsekwencji w postaci wpisu do wykazu osób niepożądanych na terytorium Polski (tzw. mała abolicja). Cudzoziemiec może wówczas po powrocie do swojego kraju podjąć starania o powrót na podstawie wizy i rozpocząć na nowo ścieżkę legalizacyjną z „czystym kontem” już po przyjeździe.

Akcje abolicyjne budzą  kontrowersje - ich przeciwnicy podnoszą, iż jest to mechanizm niesprawiedliwy wobec imigrantów o  uregulowanym pobycie, którzy przechodzą długotrwałą ścieżkę legalizacji pobytu - od wizy do prawa stałego pobytu czy obywatelstwa. Nadto, niektórzy obawiają się, że abolicja może spowodować napływ do Polski większej liczby imigrantów.

Jednak korzyści, jakie czerpie państwo i jego obywatele z akcji regularyzacyjnych zdają się przeważać. Mieszkający w Polsce nielegalni imigranci  już teraz dokładają się do polskiego budżetu, pracując  dla  polskich  pracodawców  oraz  płacąc podatek VAT przy zakupie każdego towaru czy usługi. Jeśli wyszliby z szarej strefy zatrudnienia, znacznie zwiększyłby się ich wkład do budżetu w postaci podatków i składek na ubezpieczenia społeczne.

Zalegalizowanie pobytu może pomóc imigrantom w rozwiązywaniu problemu naszej struktury demograficznej. Nie zapominajmy, że według danych Eurostatu Polska w 2060 r. będzie miała najwyższy w Europie odsetek mieszkańców powyżej 65 roku życia. Starzenie się polskiego społeczeństwa oznacza nie tylko, że już wkrótce nasz system emerytalny doświadczy poważnego kryzysu, ale także, iż wzrośnie zapotrzebowanie na opiekunów i opiekunki osób starszych. W rolnictwie już od kilku lat obserwujemy okresowe niedobory siły roboczej. A przecież nieudokumentowani migranci to najczęściej osoby w wieku produkcyjnym, które podejmując pracę w Polsce, będą mogły wesprzeć polski system emerytalny i rynek pracy.

Wreszcie, w czysto ludzkim wymiarze, abolicja jest dla imigrantów przepustką do godnego życia. Osoba bez uregulowanego pobytu żyje w ciągłym strachu i zależności - czy to od  pracodawcy, czy też grup przestępczych. Nie korzysta ze środków prawnych do obrony swoich praw w obawie przed wydaleniem. Nie ma dostępu do edukacji (z wyjątkiem dzieci, które obejmuje obowiązek szkolny) ani opieki medycznej.  Polska  jest zobowiązana - na mocy międzynarodowych umów - do poszanowania praw człowieka. Wprowadzenie abolicji pozwoliłoby na pełniejszą realizację tych praw oraz stanowiłoby sygnał dla społeczności międzynarodowej, że Polska stosuje najwyższe standardy przestrzegania praw człowieka.

Jak już wspomniano, w Polsce akcje abolicyjne wprowadzano dotychczas dwukrotnie - w 2003 i 2007 r. W sumie w ich ramach zalegalizowano pobyt ok. 4,5 tys. cudzoziemców, głównie obywateli państw powstałych po rozpadzie byłego ZSRR i obywateli Wietnamu.  O wąskim zasięgu wspomnianych abolicji zadecydowało kilka czynników, m.in. kryterium zawężające, jakim był obowiązek wykazania dłuższego pobytu na terytorium Polski (nie krócej niż od 1 stycznia 1997 r.), konieczność przedstawienia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz promesy zatrudnienia od pracodawcy (dla nieudokumentowanego imigranta trudnej do zdobycia) oraz brak należytej kampanii informacyjnej w środowiskach imigranckich, która zmniejszyłaby naturalną nieufność cudzoziemców związaną z ujawnianiem się przed organami legalizacyjnymi.

Chociaż obecna regulacja czerpie z doświadczeń poprzednich akcji, to niektórych błędów prawdopodobnie nie da się uniknąć. Stało się tak m.in. dlatego, iż ustawa, choć od dawna planowana i postulowana, była przygotowywana w bardzo szybkim tempie i nie została poddana konsultacjom z organizacjami pozarządowymi, które mogłyby zwrócić uwagę na pewne jej niedoskonałości i braki.

Aby skorzystać z abolicji, cudzoziemiec będzie musiał wykazać swój nieprzerwany pobyt w Polsce co najmniej od 20 grudnia 2007 r. (tj. na dzień przed wejściem Polski do strefy Schengen). Według ustawy nieprzerwany pobyt to taki, w czasie którego imigrant nie spędził poza granicami Polski więcej niż sześć miesięcy w ciągu każdego roku i w sumie 10 miesięcy w całym rozpatrywanym okresie. Przyjęto korzystne dla wnioskujących domniemanie, że pobyt będzie się uważać za nieprzerwany, jeżeli nic innego nie będzie wynikać z materiału dowodowego lub okoliczności sprawy. Niestety, kryterium nieprzerwanego pobytu i tak wyeliminuje spośród beneficjentów ustawy pracowników sezonowych, głównie z krajów graniczących z Polską - Ukrainy i Białorusi. Obywatele tych państw - z uwagi na bliskość domów rodzinnych - często odwiedzają bliskich, choć plany na przyszłość wiążą już z Polską. Jak czytamy na stronie Urzędu do Spraw Cudzoziemców, „przepisy o charakterze abolicyjnym mają umożliwić zalegalizowanie pobytu jak największej liczbie cudzoziemców nielegalnie przebywających w Polsce”. W tym kontekście warto zastanowić się, czy ustanowienie kryterium nieprzerwanego pobytu w Polsce od co najmniej trzech lat jest zgodne z celem ustawy, i czy znacząco nie ograniczy liczby jej beneficjentów.

Z abolicji skorzystają cudzoziemcy, których pobyt na terytorium RP jest nielegalny. Tym samym ustawa nie obejmie cudzoziemców, których pobyt z mocy prawa uznaje się za legalny, a mimo to mieliby oni z całą pewnością interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na zamieszkanie: tj. osób zatrzymanych przez polskie służby i przebywających w aresztach w celu wydalenia lub w strzeżonych ośrodkach, czy tych, na które nałożono zakaz opuszczania kraju. Po wyjściu na wolność bądź uchyleniu środka zapobiegawczego osoby te z powrotem popadną w nielegalność, mimo iż spełniały pozostałe wymogi abolicyjne. Dotyczy to np. nieudokumentowanych cudzoziemców, którzy zostaną zatrzymani do końca bieżącego roku.

Poza działaniem ustawy pozostaną też nieudokumentowani cudzoziemcy, którzy nie posiadają paszportów, gdyż utracili je lub upłynął termin ich ważności. Warunkiem uzyskania zezwolenia jest bowiem legitymowanie się dokumentem podróży bądź wyjątkowo innym dokumentem tożsamości. Sytuacja tych osób na terytorium RP jest szczególnie dramatyczna - jeśli z przyczyn od nich niezależnych nie mogą uzyskać od ambasady kraju swojego pochodzenia wymaganego dokumentu, wyłączone są z procedur legalizacyjnych. A nierzadko zdarza się, że ambasada danego państwa nie ma siedziby w Polsce lub też nie chce wydawać swoim obywatelom paszportów.

Mocną stroną regulacji jest natomiast odstąpienie od stawianych w przepisach abolicyjnych wymogów dotyczących dostarczenia tytułu prawnego do lokalu, wykazania możliwości wykonywania pracy i posiadania wystarczających środków utrzymania na dzień składania wniosku. Tym samym cudzoziemcy spełniający warunki dotyczące długości pobytu, którzy złożą odpowiedni wniosek do 30 czerwca 2012 r., otrzymają zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Polski na okres dwóch lat. Nadto, będą mogli w tym czasie pracować bez zezwolenia - jednak jedynie na podstawie umowy o pracę. Każdy, kto zna realia polskiego rynku pracy, wie, iż nawet obywatele polscy mają trudności ze znalezieniem tego rodzaju zatrudnienia - wysokie koszty pracy skłaniają pracodawców do wymuszania na pracownikach zawierania umów cywilnoprawnych. Cudzoziemiec ma oczywiście jeszcze mniejsze szanse na zawarcie umowy o pracę. Tym samym przepis ten może okazać się martwy.

O zalegalizowanie pobytu będą mogli wystąpić także cudzoziemcy, którzy przed dniem 1 stycznia 2010 r. otrzymali decyzję ostateczną o odmowie nadania statusu uchodźcy i orzeczono o ich wydaleniu. Będą musieli wykazać nieprzerwany pobyt w Polsce co najmniej od 1 stycznia 2010 r. oraz fakt nielegalnego pobytu w dniu wejścia w życie ustawy. Abolicja pozwala zalegalizować pobyt również tym cudzoziemcom, wobec których 1 stycznia 2010 r. toczyło się postępowanie o nadanie statusu uchodźcy wszczęte w związku ze złożeniem kolejnego wniosku w tej sprawie. Jak czytamy w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy, rozwiązania te mają spowodować, że abolicja obejmie również „zwiększony w 2009 r., względem lat ubiegłych, napływ imigrantów z terytoriów Federacji Rosyjskiej i Gruzji”. Dla osiągnięcia powyższego celu przyjęte rozwiązania mogą okazać się jednak nietrafione. Znaczna część imigrantów, którzy przybyli w 2009 r. do Polski i złożyli wniosek o nadanie statusu uchodźcy, do dnia 1 stycznia 2010 r. nie otrzymała jeszcze ostatecznej decyzji w swojej sprawie, a tym samym nie złożyła do tego dnia kolejnego wniosku o status uchodźcy. W zależności od zawiłości sprawy i szybkości działania organu administracji w poszczególnych przypadkach, sytuacja osób przybyłych w tym samym czasie na terytorium Polski może przedstawiać się diametralnie różnie - jedni skorzystają z dobrodziejstw ustawy, drudzy nie będą się już kwalifikować. Zatem cudzoziemcy, którzy zaniechali składania odwołania od pierwszej decyzji negatywnej i od razu złożyli kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy, będą w lepszej sytuacji niż ci, którzy zdecydowali się wykorzystać ścieżkę odwoławczą.

Abolicja nie obejmie również cudzoziemców, którzy w dniu wejścia w życie ustawy przebywali na terytorium Polski legalnie (np. ze względu na złożenie kolejnego wniosku o status uchodźcy), natomiast w dniu 1 stycznia 2010 r. znajdowali się chwilowo poza jej granicami bądź byli akurat „między procedurami” - tj. po wydaniu  decyzji ostatecznej, a przed złożeniem kolejnego wniosku. Możliwe, iż nie będzie to duża grupa osób, jednak tak rygorystyczne zakreślenie ram akcji abolicyjnej może doprowadzić do nierównego traktowania imigrantów będących w bardzo zbliżonych sytuacjach. Z dobrodziejstw ustawy abolicyjnej nie będą mogli skorzystać także cudzoziemcy, którzy zostali wpisani przez inne państwo UE do Systemu Informacyjnego Schengen dla celów odmowy wjazdu i ci, którzy w postępowaniu przedstawili nieprawdziwe informacje bądź na użytek tego postępowania podrobili dokumenty lub używali podrobionych dokumentów. Nadto - co jest słusznym i oczywistym rozwiązaniem - zalegalizować pobytu nie będą mogli cudzoziemcy stanowiący zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa.

Stosunkowo długie vacatio legis ustawy ma umożliwić organom legalizacyjnym przeprowadzenie jak najszerszej kampanii informacyjnej w środowiskach imigranckich. Doświadczenia poprzednich akcji abolicyjnych skłoniły organy administracji do włączenia w ten proces organizacji pozarządowych zajmujących się na co dzień pomocą cudzoziemcom już na początkowym etapie - tj. planowania kampanii. Można mieć wobec powyższego nadzieję, iż okres sześciu miesięcy przewidziany na składanie wniosków będzie wystarczający dla objęcia abolicją wszystkich migrantów spełniających ustawowe wymagania. Aby mieć jednak pewność, iż działanie nowego prawa w praktyce przekona najbardziej nieufnych cudzoziemców, można było wydłużyć ten okres jeszcze o kilka miesięcy - wówczas przykład cudzoziemców otrzymujących prawo pobytu mógłby zachęcić pozostałych do złożenia wniosku o zezwolenie. Długi okres poprzedzający wejście w życie ustawy ma też swoje negatywne konsekwencje. Osoby, które do końca bieżącego roku zostaną zatrzymane przez służby porządku publicznego, ze względu na przebywanie w Polsce bez prawa pobytu, mogą zostać deportowane do kraju pochodzenia. Praktyki takie są obecnie stosowane. Szkoda, że ustawa nie wchodzi w życie w najbliższym możliwym terminie.

Podpisując ustawę, Prezydent wspomniał, iż fakt, że jest to już trzecia abolicja, to sygnał, że brakuje systemowych rozwiązań regulujących na bieżąco kwestie legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. Niestety, projekt nowej ustawy o cudzoziemcach, nad którą intensywnie pracowały od początku bieżącego roku MSWiA wraz z Urzędem do Spraw Cudzoziemców, nie trafił do Sejmu przed końcem poprzedniej kadencji, tak więc niełatwo przewidzieć, kiedy ujrzy światło dzienne. Założenia projektu, aczkolwiek wprowadzają wiele ułatwień proceduralnych dla cudzoziemców, nie zmieniają kształtu polskiej polityki migracyjnej w sposób, który mógłby doprowadzić do znaczącego ograniczenia zjawiska nielegalnej imigracji.

ABOLICJA - TELEFON INFORMACYJNY: Urząd do Spraw Cudzoziemców uprzejmie informuje,  iż od dnia 17 października 2011 r. został uruchomiony telefon informacyjny, pod którym można uzyskać informacje na temat abolicji dla cudzoziemców przebywających w Polsce nielegalnie. Telefon o warszawskim numerze 22 601 75 25 czynny jest w poniedziałki, wtorki, czwartki i piątki w godzinach pracy Urzędu, to znaczy od 8:15 do 16:15. W środy telefon czynny jest w godzinach 15:00-20:00. Informacje udzielane są w językach: polskim, angielskim, rosyjskim i wietnamskim.