Jedną z kwestii, które należy rozstrzygnąć projektując założenia polityki migracyjnej państwa, jest problem powszechności obowiązywania przyjętych rozwiązań prawnych w kontekście pochodzenia geograficznego imigrantów. Innymi słowy, należy odpowiedzieć na pytanie, czy i jakie (preferencyjne lub wręcz przeciwnie - wiążące się z dodatkowymi obwarowaniami) należy przyjmować rozwiązania, by regulować napływ imigrantów z poszczególnych kierunków geograficznych.

Warto zauważyć, że powyższe różnicowanie stosuje się dość powszechnie w polityce wizowej. Unia Europejska jest przykładem wykorzystania pełnego wachlarza rozwiązań - od ruchu bezwizowego obejmującego m.in. większość krajów obu Ameryk oraz Bałkanów Zachodnich, poprzez szereg ułatwień, pełen reżim wizowy, aż po dodatkowe obostrzenia, takie jak wymóg posiadania wizy również przy tranzycie drogą lotniczą. W wypadku migracji zarobkowych, które w mniejszym zakresie niż polityka wizowa uregulowane są prawem wspólnotowym, wiele krajów europejskich stosuje zróżnicowane rozwiązania w odniesieniu do poszczególnych państw pochodzenia. W krajach takich jak m.in. Szwajcaria i Włochy ustalany jest roczny limit zezwoleń na pobyt i pracę, które mogą być wydawane obywatelom określonych państw. Z kolei, niektóre kraje (np. Niemcy, Belgia, Finlandia, Czechy, Francja, Włochy, Holandia, Hiszpania, Słowacja, Litwa, Austria) zawierają umowy bilateralne z krajami pochodzenia, prowadząc rekrutację m.in. za pośrednictwem ich służb zatrudnienia lub otwieranych w tych krajach lokalnych centrów zatrudnienia. Czechy natomiast, w celu ułatwienia imigrantom dostępu do rynku pracy, wprowadziły niedawno Zieloną Kartę, którą uzyskać mogą jedynie obywatele 12 państw wymienionych w rozporządzeniu tamtejszego ministra spraw wewnętrznych.

Sytuacja migracyjna w Polsce, odgrywającej wciąż przede wszystkim rolę kraju emigracyjnego, jest zupełnie inna niż w państwach o wieloletnich tradycjach imigracyjnych. Należy również podkreślić, iż polityka migracyjna Polski ma związek z uwarunkowaniami historycznymi, w wyniku których kraje sąsiadujące z nami od wschodu zamieszkuje duża liczba osób polskiego pochodzenia, które są w naturalny sposób predestynowane do roli grupy uprzywilejowanej. Znajduje to odzwierciedlenie w regulacjach prawnych, takich jak ustawa o repatriacji, ustawa o Karcie Polaka (która uprawnia m.in. do wykonywania w Polsce pracy na takich samych zasadach, co obywatele polscy) czy zapisy art. 52 ust. 5 Konstytucji RP gwarantujące osobom polskiego pochodzenia możliwość osiedlenia się (a zatem również wykonywania pracy bez zezwolenia) na terytorium Polski. Są to jednak przepisy, w których o uprzywilejowaniu danej osoby w kontekście dostępu do rynku pracy decyduje nie obywatelstwo, lecz polskie pochodzenie. Pozostałe przepisy odnoszące się do migracji stricte zarobkowych (w szczególności dotyczących uzyskiwania zezwolenia na pracę), poza wyjątkami wymienionymi w dalszej części artykułu, mają charakter przepisów powszechnych i sposób ich stosowania nie zależy od obywatelstwa. 

Powyższe nie oznacza jednak, iż w ramach polskiej administracji nie miała jak dotąd miejsca dyskusja poświęcona przyjęciu w polityce migracyjnej określonych preferencji geograficznych. Okazją do podjęcia tego tematu było przyznanie w 2007 r. Polsce i Ukrainie praw do organizacji turnieju finałowego Euro 2012. Wobec licznych zobowiązań wynikających ze zorganizowania tego wydarzenia oraz obaw co do niemożliwości ich realizacji w oparciu wyłącznie o krajowe zasoby siły roboczej, w ramach międzyresortowego Zespołu do Spraw Migracji rozpoczęła się dyskusja na temat prowadzenia przez Polskę aktywnej polityki rekrutowania cudzoziemskiej siły roboczej z określonych obszarów geograficznych. W wyniku tych rozważań członkowie Zespołu przyjęli Uchwałę nr 2, w której zarekomendowano wprowadzanie stopniowych ułatwień w dostępie do polskiego rynku pracy dla obywateli takich państw, jak Ukraina, Białoruś i Rosja, a w dalszej kolejności pozostałych krajów postradzieckich, państw Bałkanów Zachodnich oraz państw stowarzyszonych z UE. W stosunku do pozostałych państw azjatyckich zwrócono uwagę na potencjalne zagrożenia związane m.in. z nielegalną migracją i transgraniczną przestępczością oraz stwierdzono, że ewentualnemu nawiązaniu współdziałania z tymi krajami w obszarze zatrudnienia powinno towarzyszyć podjęcie współpracy konsularnej i w dziedzinie readmisji.

Co ważne, preferencje te zostały potwierdzone w rządowym dokumencie pt. „Polityka migracyjna Polski - stan obecny i postulowane działania”, który wskazując, iż zasoby cudzoziemskiej siły roboczej będą miały coraz większe znaczenie dla potrzeb polskiej gospodarki, rekomenduje pozostanie przy określonych w Uchwale priorytetach.

Głównym instrumentem realizacji wskazanych w Uchwale preferencji jest wprowadzony w 2007 r. i adresowany pierwotnie do obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy, a obecnie również Mołdowy oraz Gruzji (w niedalekiej przyszłości prawdopodobnie również Armenii) system oświadczeń pracodawców o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy. Jego niespełna pięcioletnie funkcjonowanie oraz rolę, jaką odegrał w kształtowaniu napływu imigrantów do Polski, można ocenić poddając analizie dostępne statystyki. W roku 2011 liczba zarejestrowanych oświadczeń pracodawców o zamiarze zatrudnienia obywateli krajów objętych systemem uproszczonym wyniosła 259 777 (w roku 2010 - 180 073), z czego zdecydowana większość (ponad 90 proc.) dotyczyła zatrudnienia obywateli Ukrainy. Aby jednak określić skalę wykorzystania systemu uproszczonego na tle innych form legalnej migracji ekonomicznej, powyższe dane należy zestawić z danymi na temat liczby wiz wydanych z tytułu wykonywania działalności zarobkowej. Na potrzeby niniejszego artykułu wyróżniono dwie podkategorie tego typu wiz, tj. wizy w celu wykonywania pracy oraz wizy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. I tak, szczegółowa analiza danych wizowych za 2011 r. pokazuje, iż w roku tym obywatelom Ukrainy wydano razem 185 317 wiz w celu wykonywania pracy, z czego aż 156 486 (ok. 84 proc.) - na podstawie oświadczeń pracodawców. Co ważne, Ukraińcom wydano też 139 134 wizy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Łączna liczba wiz wydanych obywatelom Ukrainy w celu wykonywania działalności zarobkowej wyniosła zatem 324 451, a udział w tej liczbie wiz wydanych w ramach uproszczonego systemu zatrudniania cudzoziemca wyniósł niespełna 49 proc. Jest to zatem znacząca wartość, pozwalająca na stwierdzenie, iż wprowadzenie ułatwień w dostępie obywateli Ukrainy do polskiego rynku pracy wywarło istotny wpływ na skalę imigracji obywateli tego państwa do Polski. „System oświadczeń” determinuje również charakter napływu migrantów z Ukrainy do Polski, czego dowodem może być zahamowanie wzrostu liczby udzielanych Ukraińcom po raz pierwszy zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, dla których przesłanką do wydania jest działalność zarobkowa. W 2011 r. wydano 1 911 zezwoleń, co stanowi zaledwie około jednoprocentowy wzrost w porównaniu do roku poprzedniego. Przy stale rosnącej liczbie rejestrowanych oświadczeń oraz wydawanych na ich podstawie wiz wskazywać to może na rosnący wśród obywateli Ukrainy udział migracji cyrkulacyjnych w porównaniu do bardziej trwałych form migracji zarobkowej. 

Nieco odmiennie kształtuje się sytuacja, jeśli chodzi o dwa inne sąsiadujące z Polską państwa. W wypadku obywateli Białorusi i Rosji zwraca uwagę fakt, iż rejestrowanych jest nieporównanie mniej oświadczeń niż w wypadku obywateli Ukrainy, a liczba wiz wydanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej jest wielokrotnie wyższa niż wydanych w celu wykonywania pracy. Uzasadniona jest zatem teza, że objęcie tych państw uproszczonym systemem zatrudniania cudzoziemców nie spowodowało, w sposób bezpośredni, zwiększenia ani zmiany modelu imigracji zarobkowej do Polski ich obywateli. Jest to szczególnie widoczne w wypadku Federacji Rosyjskiej - w 2011 r. obywatelom Rosji wydano 36 407 wiz w celu prowadzenia działalności gospodarczej i ponad sześciokrotnie mniej wiz w celu wykonywania pracy (5 793), spośród których zdecydowaną większość (5 058 - ok. 87 proc.) stanowiły wizy Schengen wydane kierowcom w międzynarodowym transporcie drogowym. W związku z oświadczeniem pracodawcy o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca wydano zaledwie 495 wiz (ok. 8,5 proc. ogółu wydanych obywatelom Rosji wiz w celu wykonywania pracy i ok. 1,2 proc ogółu wiz wydanych im w celu wykonywania działalności zarobkowej).

Jeśli chodzi o Białoruś, dane statystyczne również wskazują na marginalną rolę systemu opartego na oświadczeniach pracodawców. W roku 2011 obywatelom tego kraju wydano 48 177 wiz w celu prowadzenia działalności gospodarczej i ponad dwunastokrotnie mniej (3 962) wiz w celu wykonywania pracy, spośród których 2 210 (ok. 56 proc.) wydanych zostało w związku z oświadczeniem pracodawcy o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca. Oznacza to, że spośród ogółu wydanych obywatelom Białorusi wiz w celu wykonywania działalności zarobkowej (52 139) zaledwie ok. 4,2 proc. wydano w związku z zarejestrowanym oświadczeniem pracodawcy.

Zestawienie liczby rejestrowanych w stosunku do Białorusinów i Rosjan oświadczeń pracodawców z liczbą wydanych im na tej podstawie wiz wskazuje ponadto na znacznie mniejszy niż na Ukrainie odsetek przypadków, kiedy zarejestrowanie oświadczenia skutkuje wydaniem wizy - w 2011 r. relacja pomiędzy liczbą wydanych na tej podstawie wiz a liczbą zarejestrowanych oświadczeń wyniosła w wypadku Białorusi zaledwie 50,5 proc., w wypadku Rosji - 51,4 proc., a w wypadku Ukrainy - 65,3 proc. 

Również z rozkładu terytorialnego polskich konsulatów, w których wydawane są ww. wizy, można wyciągnąć wniosek, że obszar realnego - znaczącego pod względem liczbowym - funkcjonowania systemu oświadczeń ogranicza się do niewielkiego fragmentu terytorium Ukrainy, bezpośrednio przylegającego do granicy z Polską (83 proc. wiz wydanych na Ukrainie na podstawie oświadczeń pracodawców przypada na położone tuż przy polskiej granicy konsulaty we Lwowie i Łucku, natomiast placówki w Charkowie, Kijowie, Odessie czy Sewastopolu odgrywają rolę marginalną).

Innym wyrazem realizacji wskazanych w Uchwale preferencji jest wprowadzone w latach 2009-2010 uproszczenie procedury wydawania zezwolenia na pracę (zniesienie wymogu uzyskania od starosty informacji o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy) dla obywateli Rosji, Białorusi, Ukrainy, a następnie Mołdowy oraz Gruzji wykonujących prace pielęgnacyjno-opiekuńcze lub jako pomoc domowa na rzecz osób fizycznych w gospodarstwie domowym. Skala wykorzystania tego ułatwienia w praktyce jest jednak niewielka, a poza obywatelami Ukrainy wręcz znikoma (w 2011 r. w kategorii „gospodarstwa domowe zatrudniające pracowników” wydano ogółem 4 365 zezwoleń na pracę, z czego 3 835 dotyczyło obywateli Ukrainy, a zaledwie 55 i 30 odpowiednio obywateli Białorusi i Rosji). Jest to związane m.in. ze specyfiką tego typu zatrudnienia oraz, co się z tym wiąże, szarą strefą charakterystyczną dla tego obszaru zatrudnienia w Polsce. Dla dopełnienia obrazu wpływu posiadanego obywatelstwa na kształt procedur związanych z imigracją zarobkową należy wspomnieć o specjalnych zasadach zatrudniania obywateli Turcji, którzy cieszą się szeregiem przywilejów. Ponieważ jednak nie są one wyrazem polskiej polityki migracyjnej (wynikają one wprost z decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG - Turcja z dnia 19 września 1980 r.), ich analiza wykracza poza zakres niniejszego artykułu.

Mając na uwadze przedstawiony powyżej ograniczony wpływ, jaki przyjęte preferencje wywierają na skalę imigracji do Polski, zwłaszcza z państw takich, jak Białoruś i Rosja, należy mieć świadomość przesłanek wskazujących, że w przyszłości trudno będzie doprowadzić do znaczącego zwiększenia imigracji do Polski z państw ościennych oraz pozostałych państw postradzieckich. Do przesłanek tych należą przede wszystkim sytuacja demograficzna w tych krajach (współczynnik urodzeń na Ukrainie i Białorusi jest jeszcze niższy niż w Polsce - 10,1 promila - i wynosi odpowiednio 9,62 promila i 9,76 promila), a także polityka migracyjna Rosji oraz rola, jaką kraj ten będzie odgrywać w kształtowaniu legalnych przepływów migracji pracowniczych z państw naszego wschodniego sąsiedztwa, w tym Ukrainy. Podczas gdy w polskich dokumentach strategicznych Rosję nadal traktuje się jako kraj emigracji, przedstawiciele jej władz stwierdzają, że do 2025 r. kraj ten będzie musiał przyjąć 10 mln imigrantów. Oznacza to, że Rosję należy traktować raczej jako konkurenta w walce o imigrantów z pozostałych państw postradzieckich. Co więcej, wiele wskazuje na to, że w tej konkurencji Rosja może okazać się krajem względnie atrakcyjnym, m.in. ze względu na bliskość językową i kulturową, brak ograniczeń wizowych oraz podnoszący się poziom zarobków. Nie należy również zapominać, iż w konkurencji tej biorą też udział kraje Europy Zachodniej borykające się z problemami demograficznymi, a oferujące lepszy poziom życia. 

Nie bez znaczenia jest ponadto polityka prowadzona przez same państwa pochodzenia. Przykładowo, w przyjętej 30 maja 2011 r. „Koncepcji państwowej polityki migracyjnej Ukrainy” znalazły się zapisy odnoszące się do „redukcji przepływów emigracyjnych” czy też „minimalizowania nieuregulowanej zewnętrznej migracji zarobkowej obywateli Ukrainy”.

Ponadto należy zauważyć, że w odniesieniu do pozostałych państw wymienionych w Uchwale brakuje zarówno realizacji zapisanych tam preferencji (korzystniejszych rozwiązań prawnych), jak też faktycznego znaczącego napływu. Kraje Bałkanów Zachodnich znajdują się w trzeciej dziesiątce, jeśli chodzi o liczbę wydawanych zezwoleń na pracę, natomiast państwa stowarzyszone z Unią Europejską (kraje Afryki Północnej) również zajmują w tej kategorii odległe pozycje. Z uwagi na brak istniejących powiązań i sieci migracyjnych oraz inne preferencje co do kierunków migracji omawianych grup cudzoziemców perspektywy zmiany takiego stanu rzeczy wydają się mocno ograniczone.

Przyczynkiem do refleksji na temat stopnia realizacji przyjętych preferencji geograficznych w zakresie migracji zarobkowych oraz sensowności utrzymywania ich w przyszłości powinny być również wspomniane już wyżej dane statystyczne, dotyczące liczby pierwszych zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony wydanych z tytułu wykonywania działalności zarobkowej. Jasno z nich wynika wzrost zainteresowania migracją zarobkową do Polski wśród obywateli krajów, takich jak Wietnam czy Chiny (w porównaniu do roku 2010, w 2011 r. odnotowano wzrost liczby zezwoleń o odpowiednio 39 proc. i 61 proc.).

Artykuł chcielibyśmy zatem zakończyć pewną ogólną refleksją. Jakiekolwiek preferencje geograficzne w polskiej polityce imigracyjnej mogą nabrać większego znaczenia dopiero w wypadku prowadzenia przez państwo aktywnej polityki rekrutacji zagranicznej siły roboczej. Dotychczas nie miało to miejsca. Biorąc jednak pod uwagę sytuację demograficzną zarówno Polski, jak i jej wschodnich sąsiadów, taka konieczność może wystąpić w nieodległej przyszłości i musimy być na zaspokojenie takiej potrzeby przygotowani.

* Opinie wyrażone w niniejszym artykule ukazują jedynie stanowisko jego autorów i niekoniecznie odzwierciedlają punkt widzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Autorzy artykułu są Absolwentami studiów podyplomowych UW „Współczesne migracje międzynarodowe” realizowanych na zlecenie Centralnego Ośrodka Szkolenia Straży Granicznej w Koszalinie.