Na początku 2017 r. polski rząd przedstawił projekt daleko idącej nowelizacji ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaproponował m.in. wprowadzenie tzw. trybu granicznego rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową (zwanego też procedurą graniczną). Proponowane zmiany uzasadnił potrzebą dalszej harmonizacji prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej oraz wykonywania obowiązku dotyczącego utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. W opinii rządu tryb graniczny ma przeciwdziałać nadużywaniu procedury uchodźczej przez cudzoziemców. W naszej ocenie jego wprowadzenie nie rozwiąże wszystkich słabości polskiego systemu azylowego. Stworzy za to kolejne problemy.

Granica jako filtr
Założenie, że granica pełni funkcję filtra oddzielającego zjawiska niepożądane i nielegalne od tych, które w danym państwie są dopuszczalne i pożądane, jest istotnym tłem zmian wprowadzanych przez państwa członkowskie UE na polu prawnym i instytucjonalnym w ostatnich latach. Historycznie takie postrzeganie granicy w Europie stało się popularne dopiero po II wojnie światowej. Jeszcze w pierwszych dekadach XX w. granice funkcjonowały w świadomości społecznej i politycznej głównie jako ciągłe, jednolite linie demarkacyjne, a w bardziej dosłownym sensie – jako zbiór konkretnych punktów na mapie. W dużej mierze pełniły one funkcję państwotwórczą i ochronną w sensie militarnym – miały powstrzymywać masowe, zmilitaryzowane grupy przybywające z innych terytoriów. Po zakończeniu II wojny światowej państwa Europy Zachodniej dążyły do wprowadzenia ułatwień w przekraczaniu granic dla obywateli tych państw, z którymi podejmowały głębszą współpracę. Przykładem może być zredukowany pod względem formalnym system kontroli paszportowej pomiędzy państwami Beneluksu, wdrożony w 1950 r., lub zniesienie w 1954 r. obowiązku posiadania paszportu dla obywateli Danii, Szwecji, Finlandii i Norwegii przemieszczających się pomiędzy tymi państwami. Stopniowo zwiększała się rola wymiany międzynarodowej i wynikających z niej zależności, a granica zaczęła być postrzegana jako most – a nie bariera – dla transakcji międzynarodowych. W rezultacie od lat 1970. następował spadek znaczenia militarnego granic. Proces ten przebiegał różnie w poszczególnych państwach Europy – państwa środkowo- i wschodnioeuropejskie pozostawały wtedy nadal w strefie wpływów Związku Radzieckiego.

Dworzec kolejowy w Terespolu. Fot. Lichen99. Źródło: Wikipedia.

Nie oznacza to jednak, że granice przestały pełnić funkcję ochronną. Zaczęła się ona jednak zmieniać: z ochrony w sensie militarnym w ochronę, którą nazwać można „policyjną”, ukierunkowaną na zindywidualizowane, punktowe zagrożenia kryminalne, takie jak ataki terrorystyczne, przemyt towarów, handel ludźmi czy nielegalne przekraczanie granic. W tym ujęciu granica przestała być jednorodna: jej instytucje mogą być przemieszczane również na obszary znajdujące się poza fizyczną granicą państwa. Przykładem może być działalność służb granicznych w głębi kraju, jak np. prowadzenie przez Straż Graniczną w Polsce ośrodków strzeżonych utworzonych w pewnym oddaleniu od przejść granicznych.

Jednocześnie wzrastało znaczenie polityk migracyjnych, w ramach których definiowane są zjawiska pożądane i legalne z punktu widzenia państwa, zjawiska niepożądane i sprzeczne z prawem, oraz powoływane są odpowiednie instytucje i procedury, aby w praktyce móc oddzielać i wywierać wpływ na te dwa typy zjawisk. W takim rozumieniu (ale też w sensie ekonomicznym i politycznym) granice pełnią funkcję filtra.

Dwa wydarzenia miały znaczący wpływ na zmiany w postrzeganiu funkcji granic. Pierwszym było zakończenie zimnej wojny. Jak już wspomniano, tempo zmian związanych z postrzeganiem granic w skali Europy było różne. Wraz z rozpadem Związku Radzieckiego nastąpiło rozluźnienie napięcia pomiędzy państwami wschodu i zachodu Europy. Wymiana handlowa stawała się coraz bardziej wzmożona, a wraz z nią wzrastał też społeczny optymizm. Jürgen Habermas nazwał ten proces zmian zachodzących w ekonomii, społeczeństwie i kulturze mianem „de-bordering”. Jednym z najbardziej widocznych przejawów tego procesu był układ z Schengen z 1985 r. i jego dalszy rozwój.

Ów społeczny optymizm został zachwiany przez drugie kluczowe wydarzenie, którym był atak terrorystyczny na World Trade Center we wrześniu 2001 r. Pomimo że miał miejsce w głębi kraju, zmienił postrzeganie bezpieczeństwa i roli granic w jego utrzymaniu nie tylko w USA, lecz także w Europie. Atak wzmocnił przekonanie o roli granicy jako głównej bariery dla zagrożeń z zewnątrz państwa i konieczności wprowadzenia odpowiednich, wzmożonych zabezpieczeń. Powrót do koncepcji granicy militarnej nie był już jednak możliwy.

Stopniowe umacnianie roli granicy jako filtra przejawiało się w UE w obszarach instytucjonalnym, technologicznym i prawnym. W wymiarze instytucjonalnym w 2004 r. utworzono Frontex. Zbudowano systemy informatyczne i bazy danych (np. Eurodac, SIS) ułatwiające gromadzenie i przekazywanie danych o osobach przekraczających granice Unii.
W zakresie prawa stworzono Wspólny Europejski System Azylowy, oparty na unijnych aktach prawnych, dający państwom członkowskim możliwość wprowadzenia takich narzędzi jak procedura graniczna.

Procedura graniczna w prawie UE
Tryb graniczny to procedura, w której osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową (wnioskodawcy) nie przyznaje się prawa wjazdu na terytorium danego państwa członkowskiego UE na czas rozpatrzenia wniosku. Ten brak prawa wjazdu stanowi de facto fikcję prawną, gdyż wnioskodawca znajduje się już na terytorium państwa rozpatrującego jego wniosek oraz podlega on pełnej jurysdykcji tego państwa.

Podstaw procedury granicznej w prawie UE należy doszukiwać się w trzech aktach prawa wtórnego: Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 (kodeks graniczny Schengen), Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2013/32/UE (zmieniona Dyrektywa Proceduralna) oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE (zmieniona Dyrektywa Recepcyjna). Łączna analiza tych aktów prawnych prowadzi do konkluzji, że państwa członkowskie mogą nie przyznać wnioskodawcy prawa wjazdu na swoje terytorium, ale tylko wtedy, gdy wobec wnioskodawców możliwe jest zastosowanie procedury granicznej. Co więcej, procedura graniczna stanowi tylko jeden z wielu typów procedury azylowej przewidzianych w zmienionej Dyrektywie Proceduralnej, a samo jej wprowadzenie do prawa krajowego nie ma obligatoryjnego  charakteru dla państwa członkowskiego.

Zakres stosowania procedury granicznej został zdefiniowany przez unijnego prawodawcę w czterech wymiarach: terytorialnym (można ją stosować tylko na granicach lub w strefach tranzytowych), proceduralnym (zakłada możliwość uznania wniosku za niedopuszczalny lub też
– w przypadku uznania jego dopuszczalności – możliwość rozpatrzenia merytorycznej treści wniosku), personalnym (obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy) i czasowym (konieczność podjęcia decyzji w sprawie wniosku w terminie czterech tygodni; w przypadku niezachowania tego terminu konieczne jest zezwolenie wnioskodawcy na wjazd oraz rozpatrzenie wniosku w normalnym trybie. 

Procedura graniczna jest stosowana w większości państw członkowskich UE, jednak trudno doszukiwać się cech wspólnych państw, które zdecydowały się na przyjęcie tego rozwiązania, takich jak np. posiadanie zewnętrznej granicy UE czy znaczny przyrost liczby wnioskujących
o ochronę międzynarodową. Zakres terytorialny jej stosowania zazwyczaj ogranicza się do lotnisk oraz portów morskich, co skutkuje niewielkim odsetkiem osób nią objętych w odniesieniu do ogólnej liczby wnioskodawców.

Wspólną cechą procedur granicznych w różnych krajach są natomiast wątpliwości związane z jej stosowaniem w praktyce, dotyczące m.in.:

• samego prawa dostępu do procedury azylowej w kontekście masowo wydawanych na granicy decyzji o odmowie wjazdu czy masowo stosowanych umów o readmisji z państwami sąsiednimi,
• proceduralnych zabezpieczeń i gwarancji dla wnioskodawców (w tym w szczególności dotyczących dostępu do informacji, tłumaczy, pomocy i reprezentacji prawnej), częstej detencji wnioskodawców i trudności w zastosowaniu środków alternatywnych wobec detencji, problematyczności rozpoznawania i identyfikacji wnioskodawców o szczególnych potrzebach proceduralnych i recepcyjnych,
• możliwości rozpatrzenia nie tylko dopuszczalności, ale i merytorycznej treści wniosku w krótkim czasie, 
• możliwości zastosowania w ramach procedur granicznych koncepcji bezpiecznych krajów pochodzenia, co oznacza de facto przerzucenie ciężaru dowodowego na stronę wnioskodawcy,
• skróconego okresu na złożenie odwołanie od decyzji negatywnej,
• kosztochłonności procedury granicznej wobec jej wątpliwych efektów,
• destrukcyjnego wpływu procedury na budowę zaufania między wnioskodawcą a organami państwa, czego przejawem jest prymat szybkości i efektywności nad sprawiedliwością postępowania, przejrzystością procedury, jakością decyzji oraz poszanowaniem praw wnioskodawcy.

Słabości polskiego systemu azylowego – problem optyki
Przedstawiona na początku 2017 r. koncepcja nowelizacji prawa azylowego wzbudziła duże zainteresowanie, ale też szereg kontrowersji. Strona rządowa podkreślała, że dzięki proponowanym zmianom rozwiązanych zostanie szereg istotnych problemów dotyczących procedury azylowej w Polsce. Krytyczne uwagi do projektu przedstawiły jednak nie tylko organizacje pozarządowe, takie jak m.in. Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Amnesty International czy Helsińska Fundacja Praw Człowieka, ale także Rada do Spraw Uchodźców. Instytucje te wskazały na poważne zastrzeżenia dotyczące zgodności proponowanych rozwiązań z prawem międzynarodowym i unijnym oraz ogólnie – brakiem uzasadnienia dla wprowadzenia tego typu rozwiązania w Polsce.

Główne argumenty przemawiające, zdaniem autorów nowelizacji ustawy, za koniecznością zmiany prawa dotyczyły dwóch kwestii. Znaczące nasilenie napływu migrantów do Polski miało, wobec nieadekwatnych rozwiązań prawnych, prowadzić do trudności w zapewnieniu porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. W tym kontekście krytycy projektu zwracali uwagę na brak danych o istotnym zwiększeniu liczby cudzoziemców przybywających na granice RP oraz brak danych potwierdzających zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego, związane z obecnością w Polsce cudzoziemców występujących o ochronę międzynarodową lub korzystających z niej.

Ośrodek strzeżony dla cudzoziemców. Źródło: strazgraniczna.pl, za: mswia.gov.pl.

Innym problemem podnoszonym przez autorów projektu nowelizacji było instrumentalne podchodzenie cudzoziemców do procedury azylowej i wynikająca z tego konieczność ponoszenia kosztów przez polski system azylowy, głównie w formie świadczeń socjalnych dla ubiegających się o ochronę. Nie jest możliwe zmierzenie szczerości intencji deklarowanych przez cudzoziemców ubiegających się w Polsce o status uchodźcy, jednak wysoki odsetek umorzonych postępowań (nawet powyżej 80 proc.) może prowadzić do konkluzji, że wnioskujący rzeczywiście nie wiążą swoich strategii migracyjnych z Polską. Ten sam odsetek jednocześnie podważa jednak argument o wysokich kosztach opieki socjalnej nad cudzoziemcami.

W opiniach dotyczących projektu nowelizacji oraz raportach z wizyt na granicy organizacje pozarządowe zwróciły uwagę na problem braku szczegółowego uregulowania przebiegu pierwszego kontaktu cudzoziemca z funkcjonariuszem Straży Granicznej. A stanowi on kluczowy moment, jeśli chodzi o stosowanie prawa o udzielaniu ochrony międzynarodowej. Rodzi to poważne problemy związane z realnym dostępem cudzoziemców do procedury azylowej. Nowelizacja przepisów nic w tym zakresie nie zmienia, a tymczasem zaobserwowana podczas wizyt przedstawicieli organizacji pozarządowych praktyka Straży Granicznej na przejściach granicznych potwierdza obawy o skutki wspomnianej luki prawnej dla cudzoziemców.
Przychylając się do ogólnej tezy o potrzebie nowelizacji przepisów azylowych, organizacje pozarządowe zaangażowane w pomoc cudzoziemcom wskazują na szereg innych problemów wynikających z obecnie stosowanych przepisów i praktyk dotyczących procedury udzielania ochrony międzynarodowej. Nie kwestionują części przywołanych przez autorów propozycji nowelizacji argumentów, ale uznają je za konsekwencję wad systemowych, wśród których wymieniają:

• problem dostępu do procedury uchodźczej na wschodniej granicy Polski,
• słabości systemu informowania cudzoziemców o procedurze uchodźczej oraz dostępności systemu pomocy i reprezentacji prawnej ze strony państwa,
• niski poziom świadczeń socjalnych dla cudzoziemców ubiegających się o ochronę międzynarodową,
• niski wskaźnik decyzji pozytywnych,
• nadużywanie instytucji detencji cudzoziemców,
• skromny program integracji adresowany do beneficjentów ochrony międzynarodowej.

Wszystko to, w efekcie, prowadzi do postrzegania Polski przez samych cudzoziemców jako kraju mało atrakcyjnego i tym samym tranzytowego wobec państw Europy Zachodniej.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na rozwiązania proponowane przez autorów nowelizacji, takie jak brak alternatywy dla detencji i brak gwarancji proceduralnych oraz recepcyjnych dla wnioskodawców należących do grup wrażliwych (np. małoletnich bez opieki, osób niepełnosprawnych czy ofiar tortur). Warunki detencji pozostają w konflikcie z celem procedury. Oprócz ograniczenia zabezpieczeń prawnych nakładają bowiem na pracowników Urzędu do Spraw Cudzoziemców poważną presję czasową. Stawia to pod znakiem zapytania rzetelność procedury sprawdzającej oraz dostępność procedury odwoławczej wobec możliwości wydalenia cudzoziemca przed jej zakończeniem.

Biorąc pod uwagę ww. problemy dotyczące dotychczas stosowanych procedur azylowych, a także zastrzeżenia zgłoszone do proponowanych przepisów, należy stwierdzić, że procedura graniczna w przedstawionym kształcie nie może stanowić remedium na wszystkie zdiagnozowane słabości polskiego systemu azylowego. Reforma pozostawi nierozwiązane problemy w wielu obszarach, w tym w kwestii działania służb na granicy państwa czy pracy Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Jeśli proponowane przepisy wejdą w życie, przebieg procedury będzie szybszy, a praca odpowiednich instytucji poddana w większym stopniu kontroli rządu. Łatwiejsze i mniej czasochłonne będzie również egzekwowanie sankcji wobec migrantów nieposiadających dokumentów uprawniających do wjazdu do Polski. W stosunku do aktualnych regulacji obniżony będzie również zakres ochrony praw migrantów, co może zmienić ich postrzeganie Polski jako atrakcyjnego kraju tranzytowego. Jednocześnie jednak obniżone będą standardy ochrony praw tych migrantów, którzy spełniają przewidziane prawem kryteria. Nie zostaną zatem rozwiązane wszystkie stawiane przez stronę rządową czy pozarządową problemy, a mogą do nich dołączyć kolejne.

Propozycje strony rządowej wydają się być blisko związane z panującymi obecnie w Polsce niechętnymi cudzoziemcom nastrojami społecznymi i żądaniami przyjęcia wobec szerokich grup migrantów „twardej linii”. Strona rządowa definiuje stawiane cele w warstwie retorycznej wokół pojęcia granicy jako bariery oraz problemów bezpieczeństwa i porządku publicznego, akcentując przy tym suwerenność i sprawczość państwa w kontekście silnych społecznych emocji. Czyniąc tak, ignoruje jednak możliwość osiągnięcia w praktyce deklarowanych celów reformy oraz dodatkowe problemy, jakie mogą wyniknąć z przyjętych na jej mocy rozwiązań.

Tomasz Król - autor części „Procedura graniczna w prawie UE”; Michał Kurpiński - Autor części „Słabości polskiego systemu azylowego – problem optyki”; Katarzyna Templin-Ukleja -  autorka części „Granica jako filtr”. Autorzy artykułu są absolwentami studiów podyplomowych „Współczesne migracje międzynarodowe”, organizowanych przez Ośrodek Badań nad Migracjami UW.