Agnieszka Kulesa: Zaangażowanie Unii Europejskiej (UE) w sprawy migracyjne państw takich jak Afganistan, Pakistan, Irak czy Iran nie jest pierwszą rzeczą, która przychodzi nam do głowy, kiedy myślimy o zewnętrznym wymiarze unijnej polityki migracyjnej. To, że UE prowadzi dialog w sprawach migracji z tymi państwami i w jakiś sposób im w tym zakresie pomaga dla niektórych może być zaskakujące. Dlaczego UE powinna poważnie podchodzić do problemu migracji w tym regionie?

Sedef Dearing: Po pierwsze, jeśli spojrzymy na dawne i bieżące przepływy migracyjne z państw, które właśnie wymieniłaś, to okaże się, że wysyłają one do UE największą liczbę ludzi spośród wszystkich krajów wysyłających. Oczywiście, w 2015 i 2016 r. to Syria wysyłała najwięcej, ale pomijając Syrię, najwięcej migrantów pochodziło właśnie z Afganistanu, Pakistanu, Iraku oraz Iranu.

Po drugie, te państwa mają ogromną diasporę w Wielkiej Brytanii, Niemczech czy Szwecji. Duża liczba ludzi z tych państw znalazła się w UE w wyniku poprzednich fal migracyjnych. To uchodźcy, migranci o nieuregulowanym statusie pobytu, ale także ludzie, którzy dołączyli do swoich rodzin po wielu latach. Obecnie legalnie pracują i mieszkają w UE.

Biorąc pod uwagę obecne przepływy migracyjne, w przypadku niektórych państw Unii napływ z Afganistanu, Pakistanu, Iraku i Iranu jest największy, jeśli porównujemy go do napływu z innych krajów. Taka sytuacja ma miejsce np. w Wielkiej Brytanii, Niemczech i Szwecji. Iran to poza tym państwo tranzytowe, przez które do UE przedostaje się wielu Afgańczyków i Pakistańczyków.
W ostatnich kilku latach w UE koncentrowano się głównie na obszarze Morza Śródziemnego i Afryce, ale uważam, że potrzebujemy bardziej kompleksowego programu pomocy. W tym regionie świata, w którym leżą Afganistan, Pakistan, Irak i Iran, wciąż dochodzi do wielu konfliktów wewnętrznych związanych z ubóstwem, bezrobociem i niestabilną sytuacją polityczną. Dysproporcje w zakresie rozwoju gospodarczego są ogromne. Dlatego migracje z tego regionu będą trwały, a jednym z najważniejszych obszarów docelowych dla migrantów z tych państw jest i będzie UE.

Jak Afganistan, Pakistan, Irak i Iran radzą sobie z migracjami?
W Europie nie jesteśmy do końca świadomi tego, że większość migrantów zostaje w regionie, z którego pochodzą. To prawda, że niektórzy z nich przybywali do UE, szczególnie podczas kryzysu migracyjnego w 2015 r.: kiedy zobaczyli, że przyjęto wielu Syryjczyków, to i oni skorzystali z okazji. W Syrii utworzono także korytarze humanitarne, a przemytnicy korzystali z tych tras, więc nagle pojawiła się okazja, np. dla Pakistańczyków, którzy tradycyjnie zawsze migrowali do Europy. Niektórzy migranci z omawianego regionu mieli zresztą uzasadnione powody, by uzyskać status uchodźcy lub inną formę ochrony w UE. 

Sytuacja w regionie wygląda tak, że w Pakistanie mamy 1,7 mln zarejestrowanych uchodźców i drugi milion nieudokumentowanych Afgańczyków. Podobnie jest w Iranie – przebywa tam ok. miliona udokumentowanych i prawdopodobnie 1,5-2 mln nieudokumentowanych Afgańczyków. Dalsze 5-6 mln Afgańczyków przebywa w sąsiednich państwach. Podobnie jest z Irakijczykami, którzy kiedyś szukali ochrony w Iranie, Turcji albo Syrii. Oczywiście wojna zmieniła sytuację w Syrii: obecnie wielu Syryjczyków przybywa do Iraku, a wielu innych mieszka w Libanie, Jordanii i Turcji, gdzie ich liczba szacowana jest na ok. 3 mln.

Migranci z regionu przybywają do UE także dlatego, że możliwości ochrony w regionie się kurczą. Iran i Pakistan miały kiedyś hojniejszą politykę w stosunku do Afgańczyków – mogli oni zostać, jeśli byli w stanie udowodnić swoje prawo do pobytu. Obecnie jednak odnotowuje się wzrost przymusowych powrotów Afgańczyków zarówno z Iranu, jak i Pakistanu. Kiedy ludzie czują, że nie są już dłużej w stanie zatrzymać się w regionie, rozglądają się za innymi możliwościami. Oczywiście udają się do Zatoki Perskiej i innych miejsc, ale także do UE.

Iran i Pakistan to biedne kraje, które gościły Afgańczyków przez ponad 30 lat. Ci nowi mieszkańcy są częściowo zintegrowani ze społeczeństwem: pracują, znaleźli dla siebie miejsce do życia. Kiedy mieszkasz w jakimś państwie tak długo i tam urodziły się twoje dzieci, nie planujesz powrotu do Afganistanu. Szczególnie jeśli widzisz, jaka jest sytuacja w twoim kraju pochodzenia. W tym kontekście Iran słusznie uważa, że nie otrzymuje wystarczającego międzynarodowego wsparcia i że musi sobie radzić sam. Ponadto, kiedy rozmawiamy z władzami Iranu, to czujemy, że chciałyby one otrzymywać więcej międzynarodowego uznania, także od UE, za to, że od dziesięcioleci przyjmują migrantów i zapewniają im ochronę. Zarówno Iran, jak i Pakistan są świadome, że choć ani w Iranie, ani w Pakistanie nie ma oficjalnej polityki integracyjnej, to większość Afgańczyków pozostanie w tych państwach, a one będą musiały zaoferować im warunki do życia i zalegalizować ich pobyt.

Czy państwa te dostrzegają potrzebę stworzenia polityki integracyjnej?
Tak, widzą tę potrzebę. Ale też zdają sobie sprawę, że nie są państwami bogatymi. Iran ma ropę, jest zamożniejszy, ale to państwo, które zostało mocno dotknięte sankcjami gospodarczymi. Kiedy gospodarka lepiej prosperowała, Afgańczykom łatwiej było znaleźć pracę, ale kiedy sytuacja ekonomiczna się pogorszyła, trudniej było także samym Irańczykom.

Myślę, że te państwa są świadome tego, że Afgańczycy nie wrócą do swojego kraju. Zdarzają się dobrowolne i przymusowe powroty, ale nie mają trwałego efektu, ponieważ granice są słabo strzeżone. Istnieją także więzi plemienne po obu stronach granicy – ludzi łączy ta sama rodzina lub plemię, mogą więc regularnie podróżować pomiędzy dwoma państwami, ponieważ w jednym z nich mają pracę, a w drugim rodzinę.

Jak zdefiniowałabyś inne potrzeby, jeśli chodzi o politykę migracyjną tych państw?
Afganistan, ale także Irak mogą znowu zderzyć się z sytuacją ogromnych przesiedleń wewnętrznych. Już teraz są tam miliony wewnętrznych przesiedleńców (IDPs). Od 2011 r. Irak zapewnił ochronę prawie 4 mln IDPs i prawie 300 tys. uchodźców z Syrii. Patrząc na możliwości Iraku, także pod względem ekonomicznym i stabilności tego kraju, to jest to bardzo duże obciążenie.

Podobnie sprawa wygląda w przypadku Afganistanu, który mierzy się z wewnętrznymi przesiedleniami ze względu na kwestie bezpieczeństwa, a jednocześnie wciąż wracają do tego państwa Afgańczycy z Pakistanu, Iranu, a także UE. Powroty z Unii są ograniczone liczebnie, ale Unia prowadzi obecnie rozmowy na wysokim szczeblu z Afganistanem i jest porozumienie w sprawie readmisji, która ma być ułatwiona. Szacuje się, że władze Afganistanu przyjęły z UE, Pakistanu i Iranu ok. 1,5 mln Afgańczyków. Podkreślam: dla każdego państwa, a nawet dla całej UE, przyjęcie 1,5 mln ludzi w zaledwie rok, nawet jeśli to obywatele danego kraju, to wielkie wyzwanie. Tym bardziej, jeśli mamy problem przesiedleń wewnętrznych oraz rozgrywający się konflikt.

Uwaga Iraku i Afganistanu jest więc bardzo skoncentrowana na bezpieczeństwie. To także główny problem w Pakistanie, który również ma wielu przesiedleńców wewnętrznych. Sytuacja tam nieco się ustabilizowała, ale w 2010 r. ogromne powodzie przyczyniły się do wysiedlenia kilkuset tysięcy ludzi.

W skrócie: przesiedleńcy wewnętrzni, bezpieczeństwo i powroty to największe wyzwania dla omawianych państw. Ze swoimi ograniczonymi zasobami nie są one jeszcze w stanie wprowadzić odpowiedniego systemu zarządzania migracjami. 

Z drugiej strony, jeśli spojrzeć na Pakistan, to wydaje się, że ma on całkiem nieźle rozwiniętą politykę migracyjną. Istnieją ramy instytucjonalne i prawne, które promują emigrację zarobkową pakistańskich pracowników do innych państw, głównie Zatoki Perskiej. W 2016 r. ok. 800 tys. Pakistańczyków opuściło swój kraj w celach zarobkowych. Władze pakistańskie chcą promować emigrację zarobkową, ponieważ same nie są w stanie stworzyć wystarczającej liczby miejsc pracy. Zależy im też na dywersyfikacji krajów emigracji, więc Europa wydaje się im preferowanym miejscem docelowym. Obecnie tylko ok. 5 proc. emigrantów pakistańskich wyjeżdża do innych państw niż kraje Zatoki Perskiej. Nie istnieją specjalne systemy legalnej migracji pomiędzy UE i Pakistanem albo pozostałymi z omawianych krajów, ale z pewnością państwa te chciałyby takie systemy rozwinąć. W przeciwieństwie do UE, która nie jest tym w tej chwili zainteresowana.

Afganistan również rozwinął strategię promocji migracji zarobkowej, ale nie zaczął jej jeszcze realizować, ponieważ ludziom w tym kraju brakuje kwalifikacji. W Pakistanie funkcjonuje system, dzięki któremu potencjalni emigranci nabywają niezbędne kwalifikacje. W Afganistanie tego nie ma. Brak konkretnych umiejętności Afgańczyków i możliwe zagrożenie terrorystyczne z ich strony to czynniki, które zniechęciły kraje Zatoki Perskiej do przyjmowania Afgańczyków w tak otwarty sposób, jak ma to miejsce w przypadku Bangijczyków czy Pakistańczyków. Kolejnym wyzwaniem są wspomniane już powroty – czasami władze omawianych państw nie wiedzą, co robić z osobami powracającymi.

W Afganistanie istnieją obszary bezpieczne, jak Kabul, ale miasto to jest ogromnie przeludnione. Brakuje tu mieszkań, pracy, możliwości. Ludzie nie mogą powrócić do miejsc pochodzenia, ponieważ jest tam niebezpiecznie. Niektóre części kraju są niedostępne nawet dla rządu. Podobnie jest w Pakistanie – ludzie, którzy wracają do tego kraju, na miejscu szybko tracą pieniądze i planują znowu wyjechać do UE albo gdzieś indziej. Obecnie UE stara się wprowadzać programy wspierające reintegrację w kraju pochodzenia i pomagać ludziom w zdobywaniu kwalifikacji, pracy lub zakładaniu małych firm.

Jakie są inne obszary zaangażowania UE w zarządzanie migracjami w omawianych państwach?
Istnieje całkiem sporo pakietów rozwojowych oferowanych Pakistanowi i Afganistanowi. Iranowi nie, gdyż z definicji nie jest on krajem rozwijającym się oraz z powodu sytuacji politycznej tego państwa. Obecnie UE prowadzi bliski dialog z władzami Iraku. Są to rozmowy wysokiego szczebla w kilku kwestiach, także związanych z migracjami, z pewnością więc jakieś wsparcie dla Iraku w tym zakresie będzie. Ze względu na wojnę nie sądzę jednak, aby było możliwe wdrożenie tam jakiegoś większego projektu zrównoważonego rozwoju.

Jeśli chodzi o migrację, to ICMPD wdraża własne projekty w zakresie zarządzania migracjami, wspierane finansowo przez UE. Obecnie współpracujemy z Pakistanem nad rozwojem lepszej polityki migracji zarobkowej. Przyglądamy się kwestiom ochrony cudzoziemców, które bardzo często wiążą się z różnego rodzaju problemami dotyczącymi wykorzystywania. Z punktu widzenia rozwoju, przy tak dużej liczbie obywateli przebywających poza krajem i regularnie wysyłających przekazy pieniężne należy zastanowić się, jak lepiej wykorzystać te przekazy.
Niedawno zaczęliśmy też współpracować z Irakiem. Irak jest rzeczywiście zainteresowany powrotem swoich obywateli. Z powodu sytuacji w tym państwie opuściło je wielu utalentowanych, wykształconych ludzi. Teraz Irak chciałby ich odzyskać, aby mogli oni przyczyniać się do rozwoju kraju. Zaczęliśmy współpracę z władzami irackimi w rozwijaniu polityki zaangażowania diaspory.

Pracujemy z omawianymi państwami nad takimi kwestiami jak ochrona osób wewnętrznie przesiedlonych, przekazy pieniężne, zaangażowanie obywateli żyjących poza krajem, ale także rozwijanie zdolności w zakresie lepszego zarządzania granicami, nakierowanego na nielegalną migrację oraz zwalczanie przemytu migrantów i handlu ludźmi.

Prowadzimy także projekt finansowany ze środków UE i Turcji, którego celem jest stworzenie regionalnych ram prawnych do współpracy między Afganistanem, Bangladeszem, Iranem, Irakiem, Pakistanem oraz Turcją w dziedzinie zwalczania przemytu migrantów i handlu ludźmi oraz wzmacniania zarządzania granicami.

Czy możesz zdradzić nam odrobinę know-how, np. w jaki sposób wybierane są projekty, z kim pracujesz?
To działa na różne sposoby. Czasami pomysł projektu pojawia się, ponieważ pracujemy w tych państwach, widzimy lokalną sytuację i potrafimy zidentyfikować potrzeby. Potem szukamy darczyńcy, który wesprze inicjatywę. Czasami to sami darczyńcy odzywają się do nas. Oni mają pieniądze i zależy im na programie dotyczącym danego obszaru zarządzania migracjami, więc proszą nas o przedstawienie propozycji. ICMPD pełni także funkcję sekretariatu Procesu Budapesztańskiego, na forum którego toczy się dialog między UE a omawianymi państwami. Wiele pomysłów pojawia się także tu.

Migrant Resource Centre prowadzony przez ICMPD. Fot. ICMPD.

Projekty dotyczą przede wszystkim budowy potencjału i polityki migracyjnej, więc rozmawiamy z rządami, ministerstwami odpowiedzialnymi za kwestie migracji – głównie spraw wewnętrznych, ale czasem angażowane są ministerstwa spraw zagranicznych, a także pracy. Mogą się włączać też inne władze. Czasami zdarza się, że pracujemy bezpośrednio z migrantami. Jeśli jest np. program reintegracji, z pewnością trzeba zidentyfikować powracających, ich potrzeby, a następnie stworzyć dostosowane do nich programy i śledzić ich postępy. Jeszcze nie zrobiliśmy tego w omawianych państwach, ale w innych tak to wyglądało.

Obecnie opracowywany jest projekt, w którym będziemy pracować wspólnie z IOM nad kwestiami reintegracji powracających w Pakistanie. My jako ICMPD będziemy świadczyć pierwsze doradztwo dla tych osób. W Pakistanie stworzyliśmy już tzw. centra informacji migracyjnej* w ramach innego projektu finansowanego przez UE. Ludzie, którzy chcą pracować i studiować za granicą, przychodzą do nas na konsultacje, aby dowiedzieć się, jakie mają możliwości. Staramy się także uświadamiać im niebezpieczeństwa, konsekwencje i ryzyka związane z nielegalną migracją. Zależy nam też, aby realnie ocenić ich szanse na znalezienie pracy za granicą lub zbadać ryzyko bycia wykorzystanym. Ci ludzie muszą być świadomi swoich praw.

Migranci muszą mieć też świadomość tego, na co zwracać uwagę. Wiele osób, które wyjeżdżają za granicę, jest do tego nieprzygotowanych. Wielu ludzi, szczególnie w Pakistanie, płaci ogromne pieniądze agencjom rekrutacyjnym, co nie powinno mieć miejsca. Ludzie, którzy chcą migrować, mogą też mieć nierealistyczne oczekiwania co do znalezienia pracy w Europie: wiedzą, że nie mogą wyjechać legalnie, więc skłaniają się ku nielegalnym środkom, ale nadal myślą „mój znajomy zadzwonił i powiedział 'mogę znaleźć ci pracę', więc w jakiś sposób pojadę
i w jakiś sposób coś znajdę”. Staramy się dać tym ludziom rady, realnie ocenić ich sytuację. Zamierzamy przy wsparciu UE utworzyć podobne centra w Afganistanie, Bangladeszu, Iraku i – miejmy nadzieję – Iranie.

Z których projektów jesteś najbardziej zadowolona?
Z migracyjnych centrów informacji, ponieważ one robią kawał dobrej roboty i dzięki temu stają się coraz bardziej rozpoznawalne, także dla władz Pakistanu. W zasadzie nie ma tam innego mechanizmu, który odpowiadałby na deficyt informacji. Czasami nasi współpracownicy mówią, że przemytnicy wypełniają informacyjną lukę, ponieważ mają swoje strony internetowe oraz wprowadzające w błąd reklamy rejsów lub wycieczek zagranicznych – jak jakichś luksusowych wyjazdów!

Jestem też zadowolona z ram prawa egzekwującego współpracę, które próbujemy obecnie ustanowić, ponieważ to także jest bardzo konkretne przedsięwzięcie. Istnieje protokół ustaleń, który obecnie jest negocjowany między państwami. Kiedy zostanie on przyjęty, zapewni ramy operacyjne umożliwiające i ułatwiające współpracę między tymi państwami w celu zapobiegania przemytowi migrantów i handlowi ludźmi. Obecnie nie ma takiego mechanizmu operacyjnego, a współpraca pomiędzy tymi państwami jest bardzo trudna, czasem z powodów politycznych, czasem ze względu na odległość.

Cieszę się też, że teraz, po kilku latach wspólnego zaangażowania, władze tych państw są naprawdę zainteresowane współpracą.

A co z wyzwaniami?
Oczywiście istnieje ograniczona możliwość absorbcji pewnych rozwiązań w zakresie zarządzania migracjami w tych państwach. Ale te możliwości należy zwiększyć. Staramy się to robić poprzez nasze projekty. Próbują to robić także darczyńcy i organizacje międzynarodowe, ale to oczywiście nie nastąpi w krótkim czasie. Ponadto, dialog z Afganistanem, Pakistanem, Irakiem i Iranem jest bardzo skoncentrowany na powrotach. Występują ku temu uzasadnione powody, ale jednocześnie UE daje tym państwom dużo wsparcia rozwojowego. Jeśli chodzi o współpracę w obszarze migracji, to nie może być mowy tylko o powrotach. Poza tym, UE i społeczność międzynarodowa chciałyby szybko zobaczyć rezultaty naszych działań. Tymczasem budowanie potencjału i rozwój polityki tak nie działa i czasami potrzebujemy po prostu więcej czasu.

* W połowie 2018 r. takie centrum informacji założone zostało także w Kabulu w Afganistanie.

Wiedeń, 5 maja 2017 r.,
tłum. Ewa Cichocka