Kwestie związane z migracjami w Unii Europejskiej (UE) zyskują na znaczeniu - państwa członkowskie są świadome, że skuteczne zarządzanie przepływami migracyjnymi i integracją imigrantów leży we wspólnym interesie UE. Mimo że sposoby prowadzenia polityki integracyjnej pozostają w gestii państw członkowskich, działania instytucji unijnych, takich jak Komisja Europejska czy Parlament Europejski, wyraźnie zmierzają do stworzenia wspólnych wytycznych w tym obszarze. Od 2002 r. UE pracuje nad koncepcją integracji obywateli państw trzecich, znaną jako „EU Framework on Integration” (Europejskie Ramy Integracyjne). Jej najważniejszym komponentem jest dokument „Wspólne podstawowe zasady integracji imigrantów” zawierający najważniejsze wytyczne w zakresie polityki integracyjnej wobec imigrantów w Unii Europejskiej. Głównym celem jest wypracowanie jednolitych założeń dotyczących integracji cudzoziemców w UE. W swoich dokumentach UE definiuje integrację jako „dynamiczny dwukierunkowy proces wzajemnego dostosowania wszystkich migrantów i osób zamieszkałych na terenie państw członkowskich”.

Rozbudowana struktura, ewaluacja i… wyniki?
Realizacja zadań sformułowanych w ramach „EU Framework on Integration” w latach 2007-2013 została wsparta finansowaniem w wysokości 813 mln euro w ramach Europejskiego Funduszu na Rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich (EFI), będącego częścią - razem z Funduszem Granic Zewnętrznych, Europejskim Funduszem Powrotów Imigrantów oraz Europejskim Funduszem na Rzecz Uchodźców - programu ogólnego Solidarność i Zarządzanie Przepływami Migracyjnymi SOLID. Fundusz EFI został utworzony na mocy decyzji Rady (2007/435/WE) w roku 2007. W Polsce działania finansowane z EFI realizowane są od roku 2009. Celem tego funduszu jest umożliwienie realizacji następujących celów:

• Ułatwienie opracowania i wdrażania procedur przyjmowania imigrantów, istotnych dla procesu integracji obywateli państw trzecich i wspierających ten proces;
• Opracowanie i wdrażanie procesu integracji nowo przybyłych obywateli państw trzecich w państwach członkowskich;
• Zwiększanie zdolności państw członkowskich w zakresie opracowania, wdrażania, monitorowania i oceny polityk oraz środków służących integracji obywateli państw trzecich;
• Wymiana informacji, dobrych praktyk oraz współpraca państw członkowskich w zakresie opracowania, wdrażania, monitorowania i oceny polityki oraz środków służących integracji obywateli państw trzecich.

Europejski Fundusz na Rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich zarządzany jest na zasadzie kompetencji dzielonych między Komisją Europejską a państwem członkowskim. Zarządzanie, realizowanie i kontrolowanie realizacji celów w ramach Funduszu w państwie członkowskim odbywa się w oparciu o rozbudowaną strukturę instytucjonalną, złożoną z trzech podmiotów: instytucji odpowiedzialnej, audytowej i certyfikującej. W Polsce instytucją odpowiadającą za fundusz EFI jest Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, a instytucją delegowaną do zarządzania - Władza Wdrażająca Programy Europejskie. Z kolei funkcję instytucji audytowej i certyfikującej pełni Ministerstwo Finansów.

Przedmiotem ewaluacji zrealizowanej w 2012 r. przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO), instytucję kontrolującą finanse, był właśnie Europejski Fundusz na Rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich i Europejski Fundusz na Rzecz Uchodźców (EFU) dostępne w ramach programu SOLID. Główne pytania dotyczyły skuteczności zarządzania funduszami, ich wpływu na integrację obywateli państw trzecich oraz wydajności systemu monitorowania i kontroli. Metodologia ewaluacji zakładała analizę danych opracowanych przez Komisję Europejską, wywiady z pracownikami Komisji, kontrolę wybranych aspektów systemów zarządzania i nadzoru nad EFI i EFU w wybranych państwach członkowskich (Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Republika Czeska, Wielka Brytania) oraz przeprowadzenie kontroli 22 projektów zrealizowanych w tych państwach. 

W świetle wyników ewaluacji przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, integracja jest, z jednej strony, ważnym elementem programu politycznego państw członkowskich i wciąż zyskuje na znaczeniu. Z drugiej strony, nie ma wspólnej, wyczerpującej definicji procesu integracji, a wizje państw członkowskich są bardzo zróżnicowane, co wynika z różnych doświadczeń migracyjnych oraz liczby i struktury imigrantów w tych państwach. Ważne jest, że państwa członkowskie rozumieją konieczność współpracy w zakresie polityki migracyjnej w celu uniknięcia niepowodzeń w politykach na poziomie krajowym.

Jeśli chodzi o skuteczność działania EFI i jego wymierne efekty dla procesu integracji obywateli państw trzecich, w raporcie ETO zwraca się uwagę, że poza wynikami na poziomie projektów nie wypracowano wskaźników umożliwiających pomiar wkładu funduszy w integrację obywateli państw trzecich. Odnotowany jest również brak wymiernych wskaźników i skwantyfikowanych celów w dokumentach programowych, np. w programach rocznych. Mimo wielokrotnie podkreślanego dużego zaangażowania instytucji odpowiedzialnych za wykorzystanie funduszu w państwach członkowskich, w większości zbadanych przypadków państwa członkowskie formułowały cele dotyczące projektów, zamiast dokonywania pomiaru stopnia powodzenia w zakresie uzyskania kwalifikacji przez imigrantów. Rezultatem tego była niemożność oceny skuteczności całego funduszu. Możliwa była tylko ocena skuteczności poszczególnych projektów finansowanych z EFI, i to tylko wówczas, gdy właściwie określone były cele i wskaźniki.

W raporcie zwrócono uwagę na braki w programowaniu i sprawozdawczości na szczeblu krajowym, co uniemożliwiało przeprowadzenie jednoznacznej oceny wyników w poszczególnych krajach i wpływu EFI na integrację imigrantów. Wielopoziomowe zarządzanie funduszem zakłada wymianę informacji i modelowanie celów poprzez sprawozdawczość śródokresową. Jednak, jak podkreśla się w raporcie, opóźnienia i niedociągnięcia w sprawozdaniach śródokresowych stanowiły ograniczony i niedoskonały wkład w ocenę wyników i planowanie potrzeb i celów w kolejnych latach funkcjonowania funduszu.

Polskie procenty
Jeśli chodzi o działanie EFI w Polsce, należy zauważyć skuteczne wykorzystywanie środków w kolejnych latach działania funduszu. Dane statystyczne pokazują, iż wskaźnik wykonania budżetu EFI w 2007 r. wyniósł w Polsce aż 89 proc. (średnia państw członkowskich - 66 proc.). W 2008 r. Polska również znalazła się stosunkowo wysoko na tle innych państw, mogąc się pochwalić wskaźnikiem wykonania budżetu na poziomie 80 proc. (średnia - 77 proc.)*. Fundusz dawał państwom członkowskim możliwość formułowania celów w programach rocznych, nie uwzględniał jednak zróżnicowanej sytuacji migracyjnej w poszczególnych krajach. Bez wątpienia finansowanie programów integracyjnych oraz badań w obszarze integracji przyczyniło się do zintensyfikowania badań w obszarze integracji przyczyniło się do zintensyfikowania debaty publicznej nad tymi kwestiami w Polsce.

* Europejski Trybunał Obrachunkowy (2012), Czy Europejski Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich i Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców skutecznie przyczyniają się do integracji obywateli państw trzecich?, Sprawozdanie Specjalne nr 22, s. 24-25.