Minęło dziewięć lat od przeprowadzenia pierwszej w historii Polski abolicji dla cudzoziemców przebywających bez zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. To wystarczająco długi okres na dokonanie oceny skutków działań podjętych w 2003 r., umożliwiających imigrantom o nieuregulowanym statusie zalegalizowanie swojego pobytu w Polsce. Co więcej, dzięki takiej właśnie perspektywie czasowej możliwe stało się również - na podstawie niepublikowanych dotąd danych statystycznych pochodzących z systemu ewidencji cudzoziemców POBYT - dokładne prześledzenie ścieżek legalizacyjnych obieranych przez poszczególne grupy cudzoziemców w kolejnych latach. Tego zadania podjął się Departament Polityki Migracyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, co zaowocowało opublikowanym w październiku 2012 r. raportem, zatytułowanym „Ocena skutków abolicji dla cudzoziemców z 2003 roku”. W materiale tym nie skupiliśmy się wyłącznie na podsumowaniu wyników pierwszej abolicji. Podjęliśmy w nim także próbę odpowiedzi na dwa kluczowe pytania o obecny status pobytowy imigrantów oraz o stopień zaawansowania integracji z polskim społeczeństwem „beneficjentów” procesu regularyzacyjnego.

Z dniem 1 września 2003 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, umożliwiające imigrantom o nieuregulowanym statusie zalegalizowanie pobytu na terytorium RP w ramach tzw. dużej abolicji lub opuszczenie kraju - bez poniesienia konsekwencji prawnych w postaci umieszczenia ich danych osobowych w wykazie cudzoziemców niepożądanych - w ramach tzw. małej abolicji. Obowiązujące przez cztery miesiące przepisy dużej abolicji wymagały od cudzoziemca udokumentowania nieprzerwanego pobytu w Polsce co najmniej od 1 stycznia 1997 r., wskazania lokalu mieszkalnego oraz tytułu prawnego do jego zajmowania, posiadania przyrzeczenia wydania zezwolenia na pracę lub pisemnego oświadczenia pracodawcy o zamiarze zatrudnienia, jak również posiadania środków finansowych, wystarczających na pokrycie kosztów utrzymania oraz leczenia siebie i członków swojej rodziny. Warunkiem niezbędnym było ponadto uzyskanie pozytywnej opinii organów właściwych w sprawach bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Przyjęte rozwiązania prawne nadały dużej abolicji charakter jednorazowego programu regularyzacyjnego, skierowanego jedynie do osób o stosunkowo „ustabilizowanej” - pomimo funkcjonowania w szarej strefie - sytuacji życiowej. To z kolei znacznie ograniczyło grupę imigrantów, którzy mogli skorzystać z szansy na uregulowanie swojego statusu pobytowego w Polsce.

Cudzoziemcy spełniający powyższe kryteria mogli ubiegać się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wydawanego na okres jednego roku. Wniosek w tej sprawie złożyło w sumie 3 508 cudzoziemców pochodzących z 64 państw. Wśród nich przeważali obywatele Armenii (1 626) oraz Wietnamu (1 341) - stanowili oni łącznie 84 proc. ogółu wnioskujących. Zaskoczeniem był niewielki udział w dużej abolicji obywateli krajów sąsiadujących z Polską, tj. Ukrainy, Rosji i Białorusi, którzy stanowili zaledwie niecałe 4 proc. wnioskodawców. Wydaje się, że obywatele tych państw, z uwagi na bliskość geograficzną, nie tyle byli zainteresowani migracją osiedleńczą, co głównie cyrkulacyjną. Tezę tę częściowo potwierdza dominujący udział obywateli Ukrainy w trwającej przez dwa miesiące (wrzesień-październik 2003 r.) tzw. małej abolicji. Na wspomnianą grupę narodową przypada prawie połowa decyzji, skutkujących możliwością ponownego legalnego wjazdu do Polski.

W ramach dużej abolicji cudzoziemcom wydano 3 460 decyzji, z czego 2 696 stanowiły decyzje pozytywne. Poziom jej skuteczności (mierzony procentowym wskaźnikiem zależności między liczbą złożonych przez cudzoziemców wniosków a liczbą otrzymanych decyzji pozytywnych, legalizujących pobyt w naszym kraju) wynoszący ok. 78 proc. sytuuje polską abolicję z 2003 r. w grupie tzw. efektywnych wśród analogicznych programów prowadzonych w Europie w ostatnich dekadach, gdzie podobny wskaźnik wahał się między ok. 40 proc. a ok. 80 proc. (dane Międzynarodowego Ośrodka Rozwoju Polityki Migracyjnej w Wiedniu). Wydaje się też, iż jest to dobry wynik, biorąc pod uwagę surowe kryteria przystąpienia do programu. Nieznana pozostaje jednak liczba osób, które nie skorzystały z abolicji w 2003 r. właśnie ze względu na wymogi ustawowe, które okazały się dla nich zbyt rygorystyczne, czy też z uwagi na brak zaufania do polskich instytucji państwowych.

Wskaźnik skuteczności wykorzystania procedury abolicyjnej może stanowić ważny punkt wyjścia dla badań nad środowiskami imigranckimi w Polsce. Próba oszacowania analogicznych wskaźników „narodowych” dla najliczniej reprezentowanych w abolicji z 2003 r. grup cudzoziemców - obywateli Armenii, Wietnamu oraz Ukrainy - wykazała zdecydowanie wyższą od średniej skuteczność obywateli Wietnamu w ubieganiu się o zalegalizowanie pobytu w ramach procedury abolicyjnej (85 proc.) oraz niższą od średniej efektywność obywateli Armenii (75 proc.) i Ukrainy (63 proc.). Przyczyną takiego stanu rzeczy może być relatywnie wysoki poziom koncentracji wietnamskich grup migranckich, głównie w większych aglomeracjach oraz wysoki poziom samoorganizacji tego środowiska, co wspomaga rozprzestrzenianie się informacji o procedurach abolicyjnych wewnątrz grup. W oparciu o dodatkowe wskaźniki, jak stopień dyspersji grup imigranckich w Polsce, znajomość języka polskiego, sytuację rodzinną, rodzaj wykonywanej pracy itp., można w przyszłości pokusić się o próbę dokonania oceny stopnia zaawansowania procesu integracyjnego poszczególnych grup cudzoziemskich w Polsce.

Jednocześnie należy podkreślić, iż wyżej wspomniany wskaźnik skuteczności odnosi się tylko do wyników abolicji z 2003 r., rozumianej jako pierwszy etap długofalowego procesu regularyzacyjnego, i nie wyczerpuje prób opisania wszystkich jej skutków, postrzeganych przede wszystkim w kontekście regularyzacji oraz integracji. Dlatego też autorzy raportu skupili się na analizie danych pochodzących z kolejnych lat pobytu w Polsce wybranych grup cudzoziemców, spośród których najbardziej miarodajnym wskaźnikiem była liczba decyzji pobytowych, prowadzących docelowo do trwałego ustabilizowania sytuacji życiowej, w tym również prawnej, imigrantów.

Za umowną granicę chronologiczną badań przyjęto dzień 15 listopada 2010 r., zaś okres od 1 września 2003 r. do tego dnia podzielono na trzy etapy:

• I etap - legalizacja pobytu w ramach abolicji z 2003 r.,
• II etap - decyzje wydane po upływie jednego roku (okres, na jaki wydawano zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie abolicyjnym),
• III etap - decyzje wydane w kolejnych latach.

Analizę danych odnoszących się do drugiego i trzeciego etapu procesu regularyzacyjnego oparto na informacjach statystycznych pochodzących z pięciu województw (mazowieckiego, małopolskiego, dolnośląskiego, łódzkiego oraz śląskiego), w których abolicja cieszyła się największym zainteresowaniem, i odnoszących się do najliczniej reprezentowanych grup cudzoziemców - obywateli Armenii, Wietnamu oraz Ukrainy. W ramach tych kategorii przeanalizowano ok. 1/3 rekordów, których źródło stanowił system ewidencji cudzoziemców POBYT. Ze względu na przyjętą granicę chronologiczną badania (tj. 15 listopada 2010 r.), należy podkreślić, iż opracowanie nie ma charakteru zamkniętego, a wnioski nie są ostateczne.

Liczebność badanej grupy cudzoziemców wyniosła łącznie 771 osób (404 obywateli Armenii, 341 obywateli Wietnamu oraz 26 obywateli Ukrainy), co stanowi 1/3 wszystkich obywateli wspomnianych krajów, którzy zalegalizowali swój pobyt w Polsce na mocy przepisów abolicyjnych z 2003 r. (I etap procesu regularyzacyjnego). Po upływie roku od uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie abolicyjnym o kolejne zezwolenie pobytowe ubiegało się 677 cudzoziemców, a więc prawie 90 proc. wszystkich badanych (II etap procesu regularyzacyjnego). Pozytywną decyzję w tej sprawie uzyskało 599 osób (w tym 292 obywateli Armenii, 285 obywateli Wietnamu oraz 22 obywateli Ukrainy), co stanowi łącznie 78 proc. wszystkich cudzoziemców objętych badaniem. Najczęstszą przyczyną zaprzestania kontynuacji procesu regularyzacji przez cudzoziemców na tym etapie była rezygnacja - aż 8 proc. spośród badanych nie zgłosiło się do następnego etapu regularyzacji. Część zaś osób nie uzyskała kolejnej zgody na pobyt w naszym kraju.

Wykres 1. Liczba cudzoziemców objętych badaniem, posiadających legalny status pobytowy na terytorium RP na poszczególnych etapach procesu regularyzacyjnego

Z kolei według stanu na dzień 15 listopada 2010 r. (III etap procesu regularyzacyjnego) legalny status pobytowy na terytorium RP posiadało 442 badanych cudzoziemców (w tym 202 obywateli Armenii, 223 obywateli Wietnamu oraz 17 obywateli Ukrainy), co stanowi łącznie 57 proc. wszystkich cudzoziemców objętych analizą. Spośród tej grupy 35 proc. imigrantów posiadało zezwolenia długoterminowe, 20 proc. - zezwolenia krótkoterminowe, zaś 3 proc. - już obywatelstwo polskie. Pozostały odsetek stanowią cudzoziemcy, którzy zrezygnowali z ubiegania się o kolejne zezwolenie pobytowe (14 proc.), otrzymali decyzje odmowne w ramach prowadzonych postępowań legalizacyjnych lub innego rodzaju decyzje (25 proc.), albo też ich status, według stanu na dzień 15 listopada 2010 r., pozostawał nieokreślony (4 proc.). Poniższy wykres przedstawia rozkład liczbowy legalnie przebywających w Polsce cudzoziemców objętych badaniem na poszczególnych etapach procesu regularyzacyjnego.

Analiza skuteczności zapoczątkowanego w 2003 r. procesu regularyzacyjnego wykazała, iż po siedmiu latach od jego rozpoczęcia relatywnie duża część cudzoziemców objętych badaniem nadal przebywała legalnie w Polsce: ponad 50 proc. obywateli Armenii oraz ok. 65 proc. obywateli Wietnamu oraz Ukrainy. Wykazano również, iż najważniejszy okres decydujący o sukcesie bądź porażce w kwestii utrzymania legalnego statusu pobytowego przez cudzoziemców stanowiły dwa pierwsze lata uczestniczenia w procesie regularyzacyjnym, czyli od momentu przystąpienia do abolicji, oraz uzyskanie po upływie roku kolejnego zezwolenia pobytowego. Pozytywny wynik uzyskany w II etapie tego procesu w dużej mierze determinował bowiem sukces, jakim była kontynuacja legalnego pobytu cudzoziemca w naszym kraju oraz jego integracja z polskim społeczeństwem.

Badanie, przeprowadzone przez Departament Polityki Migracyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych  pozwoliło dowiedzieć się wiele przede wszystkim w kwestii obecnego statusu pobytowego wspomnianej grupy cudzoziemców oraz skuteczności przeprowadzonej w 2003 r. abolicji dla imigrantów. Wydaje się, że kontynuowanie w przyszłości powyższych badań oraz rozszerzenie ich zakresu o dane dotyczące procesu regularyzacyjnego, zapoczątkowanego przez abolicję z 2007 r., z uwzględnieniem informacji z zakresu podstawowych profilów migranckich, może dostarczyć nam dodatkowej wiedzy na temat funkcjonowania poszczególnych grup cudzoziemców w polskim społeczeństwie, a także pomóc w zdefiniowaniu podstawowych problemów związanych z procesem integracji społecznej oraz występujących w nim barier administracyjnych czy środowiskowych.

* Opinie wyrażone w niniejszym artykule ukazują jedynie stanowisko jego Autorki i niekoniecznie odzwierciedlają one punkt widzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Zachęcamy do lektury pełnej analizy Departamentu Polityki Migracyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych pt. „Ocena skutków abolicji dla cudzoziemców z 2003 r.”. Oprócz omówienia podstaw prawnych tzw. dużej i małej abolicji, a także danych statystycznych na ten temat, jak również szczegółowego przedstawienia efektów abolicji na przykładzie trzech grup narodowościowych - obywateli Wietnamu, Armenii i Ukrainy - zawiera ona także ciekawe wprowadzenie, w którym zostały poruszone m.in. takie zagadnienia, jak: okoliczności wdrażania programów regularyzacyjnych, dyskusja na temat tych programów, programy oraz mechanizmy regularyzacyjne w Europie, a także polityka Unii Europejskiej wobec regularyzacji.